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21. Grandes régions d'Europe et d'Asie > Baltes (Pays) > 02. Histoire

Le contentieux des "légations baltes" à Paris

L'Assemblée nationale a adopté, le 19 décembre 2001, les trois projets de loi autorisant l'approbation des accords conclus le 13 décembre 2001 entre la France d'une part, la Lettonie, la Lituanie et l'Estonie d'autre part, au sujet du statut des immeubles de leur légation respective à Paris.

Le dossier dit des « légations baltes » est redevenu d'actualité lors du retour de ces trois pays à l'indépendance, au début de la précédente décennie. Les immeubles qu'ils avaient acquis à Paris, durant l'entre-deux guerres, pour y installer leur ambassade, avaient été occupés dès 1940 par les services diplomatiques soviétiques. Pour autant, aucun transfert de propriété n'a été opéré, la France n'ayant jamais reconnu l'annexion de ces Etats par l'URSS.

C'est donc à bon droit que l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie ont revendiqué auprès de la Russie la restitution de ces immeubles.

Les accords apportent une réponse définitive à la demande des Etats baltes, sous la forme d'une indemnité représentative de la valeur des immeubles concernés qui leur sera versée par la France.

Parallèlement, la France a négocié avec la Russie un autre accord intergouvernemental, afin d'obtenir de cette dernière une compensation financière en contrepartie de son engagement sur ce dossier. La conclusion de cet accord est actuellement en bonne voie.

I. LES DONNÉES HISTORIQUES ET JURIDIQUES DU DOSSIER DES « LÉGATIONS BALTES »

La question des légations baltes à Paris renvoie aux principaux épisodes de l'histoire européenne du XXème siècle, qui ont entraîné le passage des immeubles concernés sous le contrôle de l'Union soviétique puis de la Russie.

A. UN HÉRITAGE DE LA PREMIÈRE INDÉPENDANCE DES PAYS BALTES LORS DE L'ENTRE-DEUX GUERRES

Situés aux confins des mondes slave, scandinave et germanique, les territoire des actuels États baltes ont tour à tour été occupés, tout au long de leur histoire, par leurs principaux voisins.

Associée à la Pologne à partir du XIVème siècle dans le cadre d'une union dynastique, la Lituanie a totalement perdu son indépendance en 1795 lors de son annexion par l'Empire russe.

L'ancienne Livonie, qui couvrait au Moyen-Age les territoires actuels de l'Estonie et de la Lettonie, fut annexée au XIIIème siècle par l'ordre des Chevaliers teutoniques, avant de connaître, au début du XVIIème siècle, l'occupation suédoise, puis, un siècle plus tard, l'absorption par l'Empire russe.

L'effondrement de l'Empire russe et la défaite allemande de 1918 ont favorisé l'accession des trois pays baltes à l'indépendance.

Conquise par l'armée allemande en 1915, la Lituanie devint le 16 février 1918 un État théoriquement indépendant, mais soumis à l'Allemagne. Toutefois, le 2 novembre 1918, les Lituaniens constituèrent un gouvernement d'indépendance nationale favorable aux Alliés. Après une tentative de reconquête par l'Armée rouge en 1919, et un différend avec la Pologne sur le sort de la ville de Vilnius, l'indépendance de la Lituanie fut confirmée, avec sa reconnaissance le 20 août 1919 par les Alliés occidentaux, dont la France, puis par la Société des Nations (SDN), et enfin par l'URSS, dans le cadre du traité russo-lituanien de Moscou du 12 juillet 1920.

A la suite du traité de Brest-Litovsk de mars 1918, l'Estonie et la Lettonie furent également soustraites à la souveraineté russe mais restèrent occupées par l'armée allemande. Un gouvernement estonien s'installa à Tallin le 11 novembre 1918. En Lettonie, l'indépendance fut proclamée le 18 novembre 1918 mais fut contestée dans un premier temps par les soviétiques, qui tentèrent en vain de reconquérir le pays.

Après sa reconnaissance par les Alliés le 20 août 1919 puis par la SDN, l'indépendance de l'Estonie et de la Lettonie fut acceptée en 1920 par Moscou (traité de Tartu du 2 février 1920 pour l'Estonie, traité de Riga du 11 août 1920 pour la Lettonie).

C'est dans les années qui suivirent la confirmation de leur indépendance que les pays baltes se dotèrent d'ambassades à Paris.

La Lituanie a acheté en juillet 1925 l'Hôtel Fournier, sis 14, place Malesherbes, devenu depuis lors place du Général Catroux, dans le 17ème arrondissement. Le contrat d'acquisition, pour un montant de 1,5 million de francs de l'époque, avait été dûment inscrit à la conservation des hypothèques de Paris. La Lituanie avait payé l'intégralité du prix en quatre versements, le dernier ayant été effectué en 1928.

La Lettonie fit pour sa part l'acquisition en 1927 d'un immeuble situé 8, rue de Prony, dans le 17ème arrondissement.

Quant à l'Estonie, elle acheta en janvier 1936 pour 1 million de francs intégralement payés lors de la signature du contrat, un immeuble situé 4, rue du Général Appert, dans le 16ème arrondissement, immeuble sur lequel elle engagea en 1937 d'importants travaux de reconstruction et de rénovation.

La Première indépendance des États baltes fut de courte durée puisque les trois pays furent envahis en juin 1940 par les troupes soviétiques. En effet, les protocoles secrets du traité de non-agression entre l'Allemagne et l'Union soviétique du 23 août 1939 (pacte Molotov-Ribbentrop) et du traité germano-soviétique de délimitation et d'amitié du 28 septembre 1939 prévoyaient le partage des territoires situés entre les deux pays et attribuèrent les pays baltes à la zone d'influence soviétique. Les trois pays baltes, érigés en républiques soviétiques, furent incorporés à l'URSS dès l'été 1940.

Bien que la France n'ait pas reconnu cette annexion, les clefs des trois ambassades baltes à Paris furent remises en août 1940, sur demande du gouvernement de Vichy, à la préfecture de police qui les transmit à l'ambassade d'URSS.

En juin 1941, lors du déclenchement de l'offensive allemande contre l'Union soviétique, les trois immeubles furent réquisitionnés par l'Ambassade d'Allemagne.

A la Libération, en septembre 1944, l'ambassade d'URSS obtint des autorités françaises de pouvoir réintégrer les trois immeubles qu'elle avait temporairement occupés en 1940-1941. L'année suivante, après la défaite allemande, les trois pays baltes furent réintégrés de force à l'URSS.

Depuis lors, les trois immeubles parisiens n'ont cessé d'être utilisés par les services diplomatiques soviétiques puis russes.

B. LA VOLONTÉ DES PAYS BALTES DE FAIRE VALOIR LEURS DROITS SUR LES ANCIENNES LÉGATIONS

Ayant recouvré leur indépendance (en 1990 pour la Lituanie et en 1991 pour l'Estonie et la Lettonie), les trois États baltes ont immédiatement engagé des démarches auprès de la Russie pour obtenir la restitution de leurs immeubles à Paris.

La Russie a pour sa part invoqué divers arguments pour ne pas accéder favorablement à cette demande.

S'agissant de l'ancienne légation d'Estonie, elle a fait valoir que la ville de Paris avait délivré à l'ambassade d'URSS un permis de démolir en 1978, puis un permis de construire en 1979, en vue de l'édification d'un nouvel immeuble qui abrite désormais des logements pour les personnels de la délégation commerciale russe. Ces permis de démolir et de construire sont cependant sans effet sur la propriété du sol. L'État estonien a pour sa part engagé une procédure judiciaire mais le tribunal s'est déclaré incompétent en invoquant l'immunité de juridiction dont bénéficiait l'immeuble.

En ce qui concerne l'immeuble de l'ancienne légation de Lettonie, qui abrite actuellement la mission permanente russe auprès de l'UNESCO et les archives du Consulat, il apparaît que l'URSS était parvenue à le faire inscrire comme sa propriété sur le cadastre de Paris. Cependant, la vente de cet immeuble a été empêchée à plusieurs reprises, les autorités soviétiques puis russes n'ayant pu produire des documents prouvant leur droit de propriété.

Enfin, l'ancienne légation de Lituanie abrite le centre d'information de l'Agence de presse Ria-Novosty. Saisie par l'État lituanien, la Cour d'appel de Paris, en 1994, s'est déclarée incompétente pour statuer sur le litige car un diplomate russe qui bénéficiait de l'immunité diplomatique avait la responsabilité du bureau situé dans l'immeuble.

Face à ce différend, la France a réaffirmé à plusieurs reprises que d'un point de vue juridique, la situation était claire, les pays baltes n'ayant jamais cessé d'être propriétaires de leur immeuble respectif, comme en témoignent les mentions figurant au registre des hypothèques. Cette position a été régulièrement exprimée dans des réponses à des questions parlementaires.

« N'ayant jamais reconnu l'annexion des pays baltes, la France n'a, à aucun moment, reconnu un quelconque transfert de propriété de ces immeubles à l'Union soviétique. En outre, c'est sans succès que la France a demandé dès 1991 aux autorités russes de remettre les clés des immeubles afin de permettre aux États baltes redevenus indépendants de retrouver la jouissance de leurs propriétés. En continuant à occuper sans aucun titre ces immeubles dont les États baltes n'ont jamais cessé, en droit, d'être propriétaires, la Fédération de Russie, État successeur de l'URSS, porte la responsabilité première de ce contentieux. »

Le ministre reconnaissait toutefois « qu'une considération strictement juridique de ce contentieux ne saurait seule permettre d'avancer vers une solution. De fait, même une décision de justice en faveur des États baltes se heurterait à l'immunité d'exécution dont pourrait toujours se prévaloir la Russie. »

Ainsi la France a-t-elle accepté d'agir en faveur du règlement de ce différend, en intervenant régulièrement auprès de la Russie d'une part, et en permettant l'installation provisoire des nouvelles ambassades baltes à Paris dans des locaux dont elle a pris en charge, depuis 1991, le loyer et les charges locatives.

Toutefois, les solutions mises en oeuvre pour l'installation provisoire n'étaient en rien alternatives au règlement juridique du dossier.

Face au blocage persistant de la situation, les autorités françaises ont pris l'initiative de proposer un schéma global de règlement.

II. LES ACCORDS FRANCO-BALTES ET LE SCHÉMA GLOBAL DE RÈGLEMENT DU DOSSIER DES LÉGATIONS BALTES

Bien que n'étant pas directement partie à ce différend, comme elle a constamment pris le soin de le rappeler, la France a souhaité contribuer activement à la recherche d'une solution pour résoudre ce dossier qui, de facto, pesait sur ses relations avec les trois Etats baltes, futurs membres de l'Union européenne.

Le secrétaire général du Quai d'Orsay a proposé, lors d'un entretien le 11 avril 2001 avec l'ambassadeur de Russie et ses trois collègues baltes, un schéma permettant la résolution définitive de ce dossier. Il a été convenu que chacune des parties consentirait à des efforts substantiels dans les domaines juridique, financier et budgétaire, pour aider à la solution de ce dossier.

La proposition française « d'opération triangulaire » a été inspirée du précédent suisse (achat par Berne à la Lettonie en 1994 du titre de propriété de son ancienne légation auprès de la SDN à Genève, occupée par la Russie, puis échange de ce titre de propriété avec la Russie contre celui de la résidence helvétique à Moscou).

Sur ce modèle, la France s'est engagée à acquérir la propriété des immeubles des trois légations baltes à Paris en échange d'une contrepartie financière, pour solde de tout compte.

A l'occasion de la visite d'Etat du Président de la République dans les pays baltes en juillet 2001, les autorités françaises et celles des trois pays sont parvenues à un accord sur le montant de la contrepartie qui sera versée par la France en échange des droits de propriété des bâtiments concernés.

Dans les six mois suivant l'entrée en vigueur des accords conclu le 13 décembre 2001 avec les Etats baltes, la France deviendra propriétaire des trois bâtiments des anciennes légations baltes à Paris, que la Russie occupe sans titre.

Le deuxième volet de cette « opération triangulaire », dont la négociation avec la Russie est en voie d'aboutir, consiste à obtenir de cette dernière une contrepartie financière portant sur la résidence de France à Moscou (Maison Igoumnov).

A. LES ACCORDS ENTRE LA FRANCE ET LES TROIS ETATS BALTES

Les trois accords signés simultanément à Paris le 13 décembre 2001 entre la France et la Lettonie, la France et la Lituanie, la France et l'Estonie sont bâtis sur un même modèle. Il s'agit donc de trois textes pratiquement identiques et extrêmement brefs puisqu'ils ne comportent que 4 articles.

En préambule, les accords reconnaissent aux Etats baltes la propriété des immeubles abritant leur légation respective, constatent leur occupation sans titre par « le représentant diplomatique d'un Etat tiers » et affirment la volonté des parties d'apporter « une solution à la privation de jouissance » de ces immeubles par leur légitime propriétaire.

Par l'article 1er de chacun des trois accords, la France s'engage à acquérir la propriété de ces immeubles dans un délai de six mois à compter de leur entrée en vigueur.

L'article 2 consacre l'engagement de chacun des Etats baltes à céder la propriété des immeubles à la France dans le même délai. Il fixe également le montant de la « contrepartie financière » à la charge de la France :

 3 963 674 euros pour l'immeuble de la légation de Lettonie,
 3 506 327 euros pour celui de la légation de Lituanie,
 3 917 939 euros pour celui de la légation d'Estonie.

Dans les trois cas, un premier versement de 1 524 450 euros doit être effectué dès la conclusion du contrat de vente, le solde étant acquitté dans un délai d'un an à compter du premier jour de l'année civile suivant le jour d'entrée en vigueur de l'accord (c'est-à-dire le 1er janvier 2004 si l'accord entre en vigueur en 2003).

Le montant de la « contrepartie financière » a été établi en déduisant de la valeur des immeubles, évaluée par les services fiscaux, les loyers versés par la France pour l'installation provisoire des ambassades des pays baltes à Paris depuis 1991. Il tient compte également de certaines demandes spécifiques et du préjudice subi depuis la seconde guerre mondiale.

L'article 3 des accords franco-estonien et franco-letton stipule que la France prend en charge les éventuels frais d'actes, droits et taxes liées au transfert de propriété de l'immeuble. L'article 3 de l'accord franco-lituanien prévoit qu'un contrat de vente sera conclu dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de l'accord.

L'article 4 de chacun des trois accords détermine les conditions d'entrée en vigueur, les accords prenant effet le premier jour du deuxième mois suivant le jour de réception, par le premier Etat à avoir ratifié, de la notification de la ratification par l'autre Etat.

B. LE VOLET FRANCO-RUSSE DE LA NÉGOCIATION

En prenant à sa charge l'indemnisation des Etats baltes, la France doit obtenir en contrepartie une compensation financière de la Russie, selon le principe même du schéma « triangulaire » proposé au printemps 2001.

Sans rejeter le principe de ce schéma, sur l'idée duquel elle avait été associée au printemps 2001, la Russie n'en avait pas pleinement approuvé les modalités de mise en oeuvre, qui restaient donc largement à définir.

La difficulté est venue du fait que deux négociations ont été menées en parallèle, l'une avec les pays baltes, qui a abouti rapidement, l'autre, plus lente, avec la Russie. Cette dernière considérait d'une certain manière que l'accord réalisé entre la France et les pays baltes ne l'obligeait en rien à accepter d'emblée les compensations demandées par la France, celles-ci ayant vocation à être discutées.

Sur un plan politique, la question de l'adhésion des Etats baltes à l'Union européenne, et surtout à l'OTAN, est devenue moins sensible pour la Russie dès lors que celle-ci s'est finalement rangée, par réalisme, à cette nouvelle donne. Dans ce cadre, Moscou pouvait également souhaiter résoudre, à propos des légations baltes à Paris, un différend certes ponctuel, mais pesant négativement sur ses relations avec les trois pays concernés.

Sur un plan pratique cependant, le ministère des affaires étrangères russe entendait défendre pleinement ses intérêts financiers, et ne pouvait renoncer à l'argumentation développée des années durant en vue de légitimer l'occupation des immeubles contestés.

La proposition initiale de la France consistait à échanger avec la Russie les titres de propriété des légations baltes contre un titre de propriété équivalent, en l'occurrence la résidence de notre ambassadeur à Moscou, la maison Igoumnov. La partie russe s'est montrée très réservée sur cette solution, invoquant l'appartenance de cette résidence au patrimoine national russe, ce qui ne permet pas d'envisager sa cession. Elle s'est également efforcée de lier cette question à d'autres dossiers de nature immobilière ou fiscale concernant les immeubles de ses services diplomatiques en France.

Les négociations se sont finalement orientées vers l'octroi à la France, par la Russie, d'un avantage financier prenant la forme :

 d'une réduction de loyers sur la résidence de France à Moscou,
 et, éventuellement, de la prise en charge de travaux au sein de cette même résidence.

À la date de rédaction du présent rapport, le montant global de cette compensation n'avait pas fait l'objet d'un accord définitif entre la France et la Russie, de même que sa répartition entre la réduction de loyer, qui en constituera en tout état de cause la majeure partie, et l'éventuelle prise en charge de travaux.

Selon les informations recueillies par le rapporteur, la partie française a demandé que le montant global de la contrepartie accordée par la partie russe s'élève à 6 millions d'euros, étant rappelé que les indemnités versées par la France aux États baltes représenteront pour leur part 11,4 millions d'euros.

L'implication de la France dans le règlement du contentieux des anciennes légations contribuera à renforcer des relations politiques déjà solides, qui avaient été soulignées lors de la visite d'État du Président de la République en Lituanie, Lettonie et Estonie à l'été 2001.

Il est également souhaitable qu'avec la perspective prochaine de l'entrée de ces trois pays dans l'Union européenne, consacrée lors du Conseil européen de Copenhague, les relations économiques, actuellement modestes, s'amplifient.

Gilles Dutertre, d'après les extraits d'un rapport du Sénat français