Biélorussie : la liberté associative bafouée
2004-07-12

Le régime légal des associations : les nouvelles dispositions



Depuis l'arrivée au pouvoir de Loukachenko, le régime légal des associations s'est fortement dégradé rendant de plus en plus difficile aux associations la possibilité de s'enregistrer et de posséder une existence légale, et facilitant les moyens de dissoudre celles-ci lorsqu'elles ne sont pas loyales à l'égard du régime. La législation relative au droit des associations est sans cesse modifiée, notamment à travers les décrets présidentiels, qui sont la clef de voûte juridique du régime du Biélorussie.

Le système d'enregistrement



En 1999, l'adoption d'un décret présidentiel n°2 (1) a profondément transformé le système d'enregistrement des associations qui n'était jusque-là qu'une pure formalité.

Toutes les organisations de défense des droits de l'homme et syndicats, incluant ceux qui étaient déjà enregistrés légalement, ont été obligés de se soumettre à ce nouveau système d'enregistrement, dont les dispositions sont particulièrement contraignantes sous peine de voir leurs activités déclarées illégales et donc d'être dissoutes. Ce décret institue une Commission républicaine d'enregistrement et de réenregistrement des organisations publiques, qui est composée entre autre du Premier ministre, des dirigeants de l'Administration présidentielle et du Conseil de sécurité et qui peut examiner le contenu, les tâches et les méthodes de travail des associations et refuser son enregistrement en cas de « non-conformité avec les exigences de la loi ».

Ainsi, le 24 décembre 2003, la Cour suprême de Biélorussie a confirmé la décision du ministère de la Justice de refuser l'enregistrement de l'Assemblée des ONG démocratiques, le plus large réseau associatif dans ce pays. Demandé en 2002, l'enregistrement avait été refusé en octobre 2003 par le ministère de la Justice. L'Assemblée des ONG avait fait appel de cette décision devant la Cour suprême. Selon Natalia Kebikava, qui représentait ce ministère lors de l'audience du 24 décembre, ce refus est fondé sur une recommandation de la Commission républicaine d'enregistrement. L'Assemblée aurait omis de fournir son adresse légale à la Commission. Par ailleurs, N. Kebikava a insisté sur le fait que plusieurs organisations fondatrices de l'Assemblée avaient été dissoutes depuis la demande d'enregistrement. Un décret présidentiel a d'ailleurs été adopté en septembre 2003 (décret n°11) (2) modifiant le décret n°2 précité et requérant que le système d'enregistrement s'applique non seulement aux associations, mais également aux « unions d'associations ». Créée en 1996, l'Assemblée des ONG avait pour objet d'établir une coopération entre les ONG notamment dans le domaine de l'information, de mettre en place un système d'assistance mutuelle et d'échanges de services, d'étendre l'influence de la société civile au Biélorussie, de créer un système collectif de protection des droits des ONG et de recruter de nouveaux membres.

La spécification d'une adresse légale est l'un des points vicieux du système. Une grande partie du parc immobilier est en effet géré par l'Etat. Parallèlement, les propriétaires privés sont l'objet de pressions de la part des autorités afin qu'ils n'acceptent pas ce type de locataires. Dans les faits, les autorités contrôlent l'accès au logement, condition préalable à l'enregistrement et au réenregistrement des organisations et donc à leur légalité sans droit d'appel. Ce point est d'ailleurs l'une des principales raisons invoquées par le ministère de la Justice dans les procédures de dissolution des associations.

Le contrôle des symboles utilisés par les associations est un autre moyen dont usent les autorités pour limiter la création d'associations ou dissoudre les associations existantes (voir le chapitre sur le sort judiciaire réservé aux associations).

Depuis l'année 2000, plusieurs décrets présidentiels ont été rédigés sur ces questions. Le dernier oukase sur ce sujet, en août 2002 (3) requiert que « les drapeaux, les emblèmes, les insignes et les marques d'identification des partis politiques, des unions professionnelles, des autres associations et de leurs unions ne rentrent en vigueur qu'après une expertise positive du Conseil héraldique auprès du président de la République et un enregistrement auprès du Registre héraldique d'Etat » (art. 3.4). Si une association ne se soumet pas à ces dispositions, elle peut faire l'objet d'un avertissement ou d'une dissolution. Rappelons qu'en Biélorussie, les opposants au régime utilisent les symboles nationaux adoptés suite à l'indépendance du pays en 1991 et écartés en 1995 par un référendum qui a réinstallé les symboles datant du temps de la Biélorussie soviétique.

Restriction quant au rôle des associations en matière de représentation juridique



Face aux répressions dont ont été victimes un certain nombre d'opposants et face aux violations graves des droits de l'homme en Biélorussie, plusieurs associations se sont créées pour porter une aide juridique aux citoyens du pays. C'est notamment le cas de l'association Assistance légale à la Population dirigée par Oleg Voltchek et dissoute en septembre 2003. Or, en avril 2003, l'adoption d'un nouveau décret présidentiel (décret n°13) (4) limite le droit d'assistance juridique des associations. Ce décret prévoit que « les représentants des organisations non gouvernementales peuvent représenter des personnes physiques dans les procès civils des tribunaux généraux seulement si la loi les autorise à représenter et à défendre les droits et les intérêts des membres de ces associations et d'autres personnes devant les cours ». Il a ainsi modifié l'article 72 du Code de procédure civile (5) qui accordait le droit à une association de représenter une partie civile lors d'un procès si ses statuts le prévoyaient. Une association n'est maintenant autorisée à le faire que si la loi le prévoit. Or, la loi ne prévoit pas une telle disposition - ce qui, de fait, interdit les associations de représenter des parties civiles lors des procès. Cette nouvelle disposition a été utilisée à plusieurs reprises par le ministère de la Justice pour émettre des avertissements et dissoudre des associations (voir le sort judiciaire réservé aux associations). Le décret n°13 tout comme les amendements apportés au Code de procédure civil viole l'article 62 de la Constitution biélorusse qui assure le droit d'assistance juridique des citoyens pour la défense de leurs droits devant les tribunaux.

Dans un commentaire sur le décret n°13, le service de presse du président justifie cette décision par le fait que « la représentation des intérêts des citoyens devant les tribunaux nécessite une formation professionnelle ». Dans son allocution au Parlement en avril 2003, le président Loukachenko a, en effet, indiqué que la pratique de représentation des intérêts des citoyens par les ONG portait atteinte à la profession d'avocat. Le décret n° 12 du 3 mai 1997 (6) portant sur l'activité des avocats et des notaires et amendé plusieurs fois oblige les avocats à être membres d'un des collèges régionaux contrôlés par le ministre de la Justice, compétent pour accorder ou non le droit d'exercer en délivrant des licences temporaires (de cinq à dix ans) (7). Les changements intervenus en 2003 empêchent les associations de représenter une partie civile au profit des seuls avocats dont la licence et l'activité sont contrôlées par l'Etat. Ils permettent de mettre un terme au rôle d'aide et de représentation juridiques des associations, rôle qui s'était imposé face à la multiplication des inculpations à l'égard des militants politiques et associatifs et face à l'accélération des procédures de dissolution des associations. Le 29 janvier 2004, la juge Aksana Budouskaïa, de la Cour municipale de Minsk, a ordonné la dissolution de la Société indépendante de recherches juridiques (SIRJ) qui faisait appel, suite aux deux avertissements qu'elle avait reçus du ministère de la Justice et qui la rendait passible de dissolution automatique (8). La SIRJ a été accusée d'avoir participé aux procès de plusieurs associations en tant que représentante de la partie civile. Sa présidente, Elena Tonkatcheka, a pourtant précisé que l'association n'avait pas agi en tant que représentante d'une partie civile mais « représentante de la société civile », une fonction prévue par l'article 78 du Code de procédure civile (9.

Les atteintes à la liberté financière des ONG



En novembre 2003, le président Loukachenko a signé un décret concernant l'utilisation de l'aide humanitaire étrangère (10.) Ce décret introduit des mesures de contrôle de l'aide étrangère et prévoit qu'une telle aide ne peut pas être utilisée « pour organiser des meetings, des manifestations, des piquets de grève, pour préparer et diffuser des documents de propagande ainsi que pour la tenue de séminaires et d'autres formes de travail politique auprès de la population ». Une ONG qui viole ce décret peut être dissoute.

Ce décret fait suite à un autre décret (n°8) adopté en mars 2001 qui a instauré un véritable système d'autorisation relevant du Président pour tout financement étranger destiné au soutien des activités des ONG de défense des droits de l'homme, syndicats, média indépendants et partis politiques (11). Ce décret précise que toute forme d'aide doit faire l'objet d'un certificat d'enregistrement émis par le Département d'aide humanitaire placé sous la direction du Président. Il indique également que l'aide étrangère gratuite ne peut être utilisée pour la préparation et le déroulement d'évènements à caractère politique ou social. Actuellement, en Biélorussie, la plupart des associations et des médias indépendants ainsi que des partis politiques d'opposition fonctionnent grâce à l'aide de fondations et d'organismes étrangers. Les différentes modifications relatives à l'aide étrangère menacent l'activité mais aussi l'existence des ONG Plusieurs associations ont, en effet, reçu des avertissements ou été liquidées pour cause d'usage illégal de dons étrangers.

Les procédures de dissolution



Jusqu'en 2001, une association pouvait être dissoute pour trois raisons sur la base de la loi sur les associations (12) :
- 1. Si les activités de l'association prônent « un changement de la Constitution par des moyens violents, violent l'intégrité et la sécurité de l'Etat, mènent une propagande de guerre, de violence, de haine raciale, nationale et religieuse ou si elles portent atteinte à la santé physique et psychique des citoyens » (art.3) ;
- 2. Si l'association reçoit à deux reprises au cours d'une même année un avertissement écrit (art.29) ;
- 3. Si lors de l'enregistrement, les fondateurs de l'association ont violé la loi sur les associations (art.29). Depuis l'adoption des amendements apportés à la loi sur les associations en juin 2003 (n°213-3) (13), les associations peuvent être dissoutes par décision d'un tribunal si « l'association a violé une seule fois la législation sur les manifestations ».

Cette décision faite suite à une série de mesures prises depuis 1997, qui limitent drastiquement la liberté de réunion et de rassemblement pacifique des ONG 14. L'organisation d'une manifestation, quelle que soit sa forme doit faire l'objet d'une demande d'autorisation auprès des autorités au plus tard 15 jours avant la date de l'événement. Les autorités locales ont le droit de modifier l'heure et le lieu de l'événement et, dans plusieurs cas, elles rejettent la demande de façon arbitraire. De nombreuses infractions pénales découlent des mesures prises. Par exemple, les manifestants peuvent être poursuivis pour avoir participé à une manifestation non autorisée, fait obstruction au travail de la police, utilisé des symboles non autorisés ou scandé des slogans à l'encontre du Président. En août 2003, les amendements qui ont été apportés à la loi sur les manifestations de masse (15) limitent le droit de réunion et de rassemblement des associations. La nouvelle rédaction de l'article 6 indique que la décision des autorités locales concernant l'autorisation ou l'interdiction d'une manifestation doit tenir compte « de la date, du lieu, de la durée, du nombre de participants, des conditions climatiques, du paiement des dépenses liées au maintien de l'ordre public, des services d'urgence médicale, du nettoyage du lieu après la tenue de la manifestation et des autres circonstances pesant sur le maintien de la sécurité publique en accord avec les organes d'Etat responsables du maintien de l'ordre public et de la sécurité ». Ces amendements entérinent les dispositions prises par le décret (n°11) en mai 2001 (16) et qui imposent la responsabilité de l'ordre public aux organisateurs (associations, partis politiques, syndicats pour les manifestations de plus de 1000 personnes) sous peine de se voir dissoutes.

L'institution des associations d'Etat



Parallèlement au processus de limitation des libertés associatives, les autorités biélorusses se sont lancées dans un processus de promotion d'associations fidèles au régime comme l'Union républicaine de la jeunesse qui bénéficie de spots publicitaires à la télévision et qui participe activement au programme d'idéologisation de la jeunesse. En juillet 2003, le président Loukachenko a émis un oukase (n°335) sur les associations républicaines d'Etat, qui crée un nouveau statut pour « les associations dont le but est la réalisation d'objectifs significatifs et étatiquement définis ». Il est donc probable que les dirigeants profitent de la dissolution d'associations réfractaires au régime pour les remplacer par des associations « dociles » pouvant bénéficier d'avantages administratifs ou financiers de la part de l'Etat. Comme le font remarquer les défenseurs des droits de l'homme réprimés, ces nouvelles associations pourraient aussi exploiter les informations collectées lors des inspections dans les locaux des associations dissoutes.

Notes



- (1) Décret présidentiel n°2, 26 janvier 1999, intitulé "Sur certaines mesures visant à réglementer l'activité des partis politiques, des syndicats et autres associations publiques".
- (2) Décret présidentiel n°1, 11 septembre 2003, intitulé "Sur l'introduction d'amendements aux décrets présidentiels du 26 janvier 1999 (n°2) et du 16 mars 1999 (n°11)".
- (3) Oukase présidentiel n°441, 7 août 2002, intitulé "Sur la formation du Conseil héraldique auprès du président de la République du Biélorussie et sur quelques mesures de perfectionnement du système de création et d'enregistrement étatique des décorations, des médailles et des symboles héraldiques officiels".
- (4) Décret présidentiel n°13, 15 avril 2003, intitulé "Sur quelques questions concernant les procédures judiciaires civiles".
- (5) Loi n°246-?, 5 novembre 2003, intitulée "Sur l'introduction d'amendements au Code de procédure civil de la République de Biélorussie".
- (6) Décret présidentiel n°12 adopté le 3 mai 1997 (amendé le 27 mai 1998, le 3 juin 1999, le 2 février 2000, les 30 août et 9 septembre 2002 et le 16 février 2004) et intitulé "Sur certaines mesures destinées à améliorer les activités des avocats et des notaires dans la république du Biélorussie". Voir Biélorussie: La caricature de l'autocratie. La société civile prise dans l'étau. Mission d'enquête internationale, l'Observatoire pour la protection des défenseurs des droits de l'homme, FIDH, OMCT, Septembre 2001, p. 16.
- (7) Articles 1.1, 1.2 et 1.4 du décret précité. Voir Biélorussie: La caricature de l'autocratie. La société civile prise dans l'étau. Mission d'enquête internationale. L'Observatoire pour la protection des défenseurs des droits de l'homme, FIDH, OMCT, Septembre 2001, pp. 29-30.
- (8) Voir Paragraphe sur les procédures de dissolution et Partie I, Chapitre C.
- (9) L'article 78 indique : "Les représentants de la société civile exposent l'opinion des associations et des collectifs de travailleurs sur une affaire".
- (10) Décret présidentiel n°24, 28 novembre 2003, intitulé "Sur la réception et l'utilisation de l'aide étrangère gratuite".
- (11) Voir Biélorussie : La caricature de l'autocratie. La société civile prise dans l'étau. Mission d'enquête internationale, l'Observatoire pour la protection des défenseurs des droits de l'homme, FIDH, OMCT, Septembre 2001, p. 16.
- (12) Loi sur les associations adoptée le 4 octobre 1994 et amendée le 31 janvier 1995, le 29 novembre 1999, le 22 juin 2001 et le 26 juin 2003.
- (13) Loi n°213-?, 26 juin 2003, intitulée "Sur l'introduction d'amendements dans plusieurs lois concernant l'activité des partis politiques et des associations".
- (14) Voir Belarus : La caricature de l'autocratie. La société civile prise dans l'étau. Mission d'enquête internationale, l'Observatoire pour la protection des défenseurs des droits de l'homme, FIDH, OMCT, Septembre 2001, p. 23.
- (15) Loi n°114-?, adopté le 30 décembre 1997, amendée le 11 juin 1998, les 7 août et 29 novembre 2003 et intitulée "Sur les manifestations de masse".
- (16) Décret présidentiel, n°11, 5 mai 2001, intitulé "Sur certaines mesures d'amélioration de l'ordre lors de la tenue de rassemblements, réunions, défilés, manifestations, piquets de grève et d'autres rassemblements publics".


Extrait du Rapport n° 388 - Avril 2004 - "Biélorussie : La société civile indépendante en liquidation", publié par la Mission internationale d'observation judiciaire, l'Observatoire pour la protection des défenseurs des droits de l'Homme, l'Organisation mondiale
contre la torture

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