Grille d'analyse pour mesurer le degré de liberté de la presse et des médias en Europe centrale et orientale (2007)
2013-12-04

Le questionnaire ci-après a été élaboré pour aider les correspondants du Fonds Européen pour la liberté d'expression, dans le cadre de son Observatoire européen de la démocratie, à établir leur bilan national en vue du troisième Rapport sur l'état d'avancement de la démocratie en Europe centrale et orientale, publié au cours du premier trimestre 1997. Il a été élaboré à la suite du Forum sur la liberté d'expression qui s'est tenu en septembre 1996 à Ohrid (Ancienne république yougoslave de Macédoine) et a été adopté par le Conseil d'administration du Fonds le 3 octobre 1996. Rédaction finale : Hervé Collet, ancien délégué général du Fonds.

A. Médias et liberté d'expression



1. Quelles ont été les principales violations à la liberté d'expression

des médias au cours des douze derniers mois ?

2. Maintien ou introduction de délits d'opinion

, notamment en cas d'atteinte à l'honneur et à l'image de l'État ou du pays ? Lesquels ?

3. L'accès de l'opposition aux médias est-il assuré

dans des conditions correctes ?

Cette liberté recouvre trois aspects :
- Les médias consacrent spontanément une part significative aux positions des partis d'opposition et de leurs dirigeants (non-focalisation sur les faits et gestes du pouvoir en place)
- À défaut de spontanéité de la part des journalistes, un créneau est prévu par la loi pour que l'opposition puisse s'exprimer, notamment en période électorale.
- Les dirigeants d'opposition ne sont pas inquiétés, voire poursuivis judiciairement, à cause des critiques qu'ils ont émises.

B. Pluralisme des médias



4. Indépendance de l'audiovisuel



Quelle est l'indépendance, juridique ou de fait, des télévisions et des radios publiques par rapport au pouvoir politique ?
- Qui nomme et révoque les dirigeants de l'audiovisuel ? Est-ce le pouvoir exécutif ou législatif (Parlement ou gouvernement) ? Existe-t-il une instance indépendante de régulation de l'audiovisuel ?
- Existe-t-il un cahier des charges qui s'applique aussi bien au secteur privé qu'au secteur public de l'audiovisuel ?
- Les radios et télévisions privées jouent-elle un rôle d'opinion ou n'ont-elles qu'une fonction de divertissement ?
- Peut-on capter facilement des télévisions étrangères (ce qui peut compenser un monopole national) ?
- Quelle est la proportion de la production audiovisuelle nationale dans les programmes ?

5. Existe-t-il des journaux et des médias indépendants ou d'opposition

(1) d'information générale ou d'opinion, dont la part de marché est suffisamment importante pour qu'on puisse parler de pluralisme ?
- Existe-t-il des agences de presse nationales indépendantes ? (Sinon, on a affaire à un monopole de fait). Les grandes agences internationales sont-elles largement utilisées ?
- Indiquer, si possible, le taux de diffusion ou d'audience de chaque média (même s'il s'agit d'une estimation).
- Attention à faire la distinction entre la presse nationale et la presse régionale dans cette analyse.

(1) Nous entendons par presse indépendante, celle qui ne dépend pas d'une autorité gouvernementale ou d'un parti, avec autonomie de financement et absence de pression de la part de groupes économiques.

6. L'autonomie économique des médias indépendants est-elle assurée ?


- Part de la publicité : est-elle suffisante pour permettre la rentabilité financière des médias indépendants ? Pressions éventuelles sur les annonceurs.
- N'y a-t-il pas une sélectivité des aides de l'État en fonction de la tendance politique des titres : directes (subventions) ou indirectes (mise à disposition de locaux, de personnels, etc)
- Certains organes de presse ou stations radio-TV ne sont-ils pas au service d'intérêts économiques ? Indiquer notamment la proportion du budget provenant des fonds privés et des aides de l'étranger, en ce qui concerne les médias indépendants.

C. Informations diverses



7. Existe-t-il une loi sur les médias ?



Si oui, a-t-elle un caractère libéral ou une visée restrictive ? Par exemple, contient-elle des limitations comme celles qui sont présentées dans les paragraphes ci-dessus (ex : délits d'opinion) ?

N.B. Certains restrictions au droit d'expression peuvent se trouver dans des lois non spécifiques à la presse. Certaines sont considérées comme légitimes, dans toutes les démocraties libérales : non-incitation à la violence, respect de l'honneur des personnes, du droit à l'image, etc. D'où la nécessité de disposer de moyens de comparaison à l'échelon international.

8. Droits et devoirs des journalistes


- Sont-ils garantis par un code déontologique national ou une charte internationale comme celle de Munich (1971) ?
- Si oui, ce code est-il appliqué dans les faits par les journalistes ? Quelles sanctions sont-elles prises et par quelles instances en cas de manquements majeurs (notamment, atteintes au secret professionnel ou incitations à la haine) ?
- Le droit à l'information et à l'accès aux sources administratives est-il reconnu par la loi et appliqué dans les faits (abus des procédures d'accréditation, notamment) ?
- Existe-t-il un journalisme d'investigation, fondé sur des enquêtes indépendantes de la justice et de la police ?
- La propriété des auteurs d'articles ou de photos de presse est-elle respectée (utilisation des sources étrangères sans paiement de droits) ?

9. Libertés diverses


- Liberté d'impression : obligation de passer par le matériel des confrères et en même temps concurrents, ou par une imprimerie d'État ?
- Accès au papier : possibilités d'approvisionnement, prix...
- Diffusion de la presse écrite : monopole de l'État ou d'un organisme contrôlé par le pouvoir ?
- Existence d'une Union des journalistes "officielle" ou indépendante. Quels pouvoirs réels ?
- Existence de droits de douane prohibitifs en cas d'impression à l'étranger ?

À TITRE D'EXEMPLE : L'ANALYSE DE LA SITUATION DES MÉDIAS EN 1996 DANS
16 PAYS D'EUROPE CENTRALE



Le texte ci-après est tiré du troisième Rapport sur l'état d'avancement de la démocratie en Europe centrale et orientale du Fonds Européen pour la liberté d'expression (1996), cité précédemment. Nous le proposons dans le but d'illustrer la grille publiée ci-dessus. Nous attirons toutefois l'attention du lecteur sur les évolutions, parfois spectaculaires, qui ont pu se produire depuis 1996 dans les pays analysés, notamment chez ceux qui ont intégré l'Union Européenne.



La presse est souvent considérée, en démocratie, comme le quatrième pouvoir (après l'exécutif, le législatif et le judiciaire). En Europe centrale et orientale, le pluralisme et l'indépendance des médias sont des conditions indispensables de la liberté d'expression. L'audiovisuel, mais aussi la presse écrite, constituent des enjeux considérables, car ils peuvent soit contrôler, soit refléter l'opinion publique, selon qu'ils sont ou non indépendants politiquement et économiquement. Nous avons observé, à cet égard, trois catégories de pays


1. LES PAYS OÙ LES MÉDIAS SONT PEU LIBRES

: Albanie, Bosnie, Croatie, Macédoine, Moldavie, Slovaquie et R.F. Yougoslavie.

Ce sont des pays marqués par des régimes autoritaires, à parti dominant, où les dirigeants sont tentés de restreindre le pluralisme et la liberté d'expression de manière à empêcher ou retarder la perspective d'une alternance.

Ils présentent en totalité ou en partie les caractéristiques suivantes :

a) La mainmise est pratiquement totale sur la radio-télévision.

Il arrive parfois que des stations indépendantes de radio, voire de télévision, soient tolérées, à condition qu'elles diffusent essentiellement des émissions de variétés ou qu'elles aient un rayon d'action limité. Souvent des objections de caractère juridique sont invoquées pour freiner ou bloquer le développement des radios indépendantes, par le biais du nombre réduit de fréquences disponibles.

b) La presse écrite est en très grande majorité contrôlée par le pouvoir.

Dans certains pays, comme en Macédoine et en Yougoslavie, il n'existe qu'un journal national indépendant, dont le tirage est limité pour des raisons financières et qui a du mal à couvrir l'ensemble du pays. En tout état de cause, pour faire croire que le pays connait le pluralisme et la liberté d'expression, le pouvoir laisse fleurir ou favorise les journaux ou les revues "à sensation" qui diffusent peu d'informations politiques, ou qui délivrent une information édulcorée. Il tolère même qu'une certaine presse indépendante puisse exister, à condition que son tirage ne dépasse pas, selon les pays, 10.000 à 30.000 exemplaires : d'une manière générale, la presse écrite a moins d'impact sur l'opinion que les médias audiovisuels.

c) La censure étatique prend des formes juridiques plus subtiles qu'autrefois, mais tout aussi efficaces

:
- La législation pénale traduit une conception très étroite de la notion de diffamation et d'atteinte à l'honneur du pays ou des autorités publiques. En Slovaquie, le 6 novembre 1996, le quotidien d'opposition Sme a été condamné à payer 7,5 millions de couronnes (environ 172.000 USD) à l'ensemble des membres du gouvernement. Le journal était accusé de "diffamation" pour un article leur reprochant de mener "une guerre froide contre les citoyens". Sme a fait appel, mais il sera ruiné si le jugement est confirmé.
- La protection des sources est presqu'impossible à garantir. En Moldavie, elle est prévue par la Constitution, mais le code pénal autorise l'interception des lettres, les écoutes téléphoniques et la livraison des sources d'information "dans l'intérêt de l'Etat". Cette notion est très floue et peut être utilisée comme arme contre la presse indépendante.

d) Les journalistes indépendants sont sous haute surveillance

, voire inquiétés. A part quelques cas isolés (Albanie et Serbie, où des journalistes ont été frappés par des policiers), il n'est pas porté atteinte à leur intégrité physique. Mais ils font l'objet soit de tracasseries policières, soit de pressions diverses mettant en cause leur sécurité morale et favorisant l'autocensure. Mal payés, ou avec retard, il leur faut souvent du courage pour exercer leur métier.

e) Les entreprises de presse indépendantes doivent affronter d'innombrables difficultés de gestion

:
- Diffusion restreinte : l'État, ou un média proche du pouvoir, a le monopole de la diffusion par kiosques, ou possède le réseau qui couvre la plus grande partie du territoire (notamment les campagnes, sur lesquelles s'appuient souvent les équipes en place)
- Problèmes financiers : comme le pouvoir d'achat moyen de la population est peu élevé, le prix de vente au numéro des journaux est modique et ne couvre souvent que 20 à 25 % des frais. Seule la publicité permet normalement de survivre ou de gagner de l'argent. Mais le pouvoir fait habituellement pression sur les annonceurs pour boycotter les journaux indépendants. En Serbie, par exemple, où la grande majorité des entreprises sont étatiques, la presse libre ne bénéficie pratiquement d'aucune publicité. Aussi les médias indépendants ne peuvent-ils survivre sans aide extérieure (notamment, la Fondation Soros), au risque d'être traîtés d' "agents de l'étranger", par leurs propres confrères, alliés du pouvoir. Cette aide peut atteindre 75 à 80 % des dépenses (c'est le cas en particulier de la Serbie et de la Macédoine).
- Problèmes techniques et matériels : les radios et les journaux "libres" travaillent dans des conditions matérielles précaires : locaux exigüs et inconfortables, manque de matériel professionnel (fax, ordinateurs, magnétophones de qualité, etc). Dans certains pays (Macédoine, Bosnie), se pose le problème d'impression à grosse capacité, qui est le monopole de l'État ou d'un groupe de journaux proche du pouvoir. Par exemple, en Republika srpska (Bosnie), l'imprimerie Glas Srpski de Banja Luka, a cessé d'imprimer les journaux indépendants ou d'opposition Novi Prelom, Nezavisne et Alternativa (Doboj). Officiellement les travaux de rénovation sont à l'origine de cette décision. Pourtant, les journaux proches des autorités serbes de Bosnie, Glas Srpski et Knina continuent à être imprimés sans incident par le même établissement. L'approvisionnement en papier constitue également un défi permanent, dans un contexte mondial de pénurie (augmentation de 50 % du prix en un an).
- Difficultés d'accès à l'information : boycottés par les autorités politiques, les journalistes n'ont souvent pas les moyens de s'abonner à des agences de presse internationales. Certaines d'entre elles, cependant, leur consentent des facilités.
- Tracasseries administratives : les médias indépendants font fréquemment l'objet de contrôles fiscaux, administratifs, sanitaires et policiers, qui absorbent une bonne partie de l'énergie des journalistes (cas notamment cités en Moldavie).

f) La presse proche du pouvoir, en revanche, bénéficie de moyens importants, quelquefois exorbitants

:
- Mise à disposition de bâtiments : souvent il s'agit des locaux qu'occupaient les médias du parti communiste dans la période précédant 1990.
- Subventions déguisées ou avouées : tel journal d'environnement reçoit une subvention du ministère de l'agriculture (Moldavie).
- Accès à l'information privilégié : le pouvoir en place réserve les cartes d'accréditation et les "scoops" aux médias qui leur sont proches.

2. LES PAYS OÙ LES MÉDIAS SONT GLOBALEMENT LIBRES

: Hongrie, République tchèque, Pologne, Slovénie, Pays Baltes.

La situation peut varier d'un Etat à l'autre. Mais on y trouve la plupart des caractéristiques suivantes:

a) Les médias audiovisuels sont diversifiés


- En Slovénie, on compte trois stations publiques et trois stations privées de télévision pour 2 millions d'habitants.
- En République tchèque, les deux chaînes publiques CT1 et CT2 recueillent seulement 25 % de l'audience, tandis que la télévision privée Nova est créditée de 70 % de taux d'écoute.
- En Pologne, il existe deux chaînes nationales de télévision (TVP1 et TVP2) et cinq stations de radio. Le secteur privé de l'audiovisuel a été plus lent à se développer pour des questions de réglementation et de contrôle politique.
- En Hongrie, il existe deux chaînes publiques nationales de télévision, deux chaînes privées, et de nombreuses chaînes locales diffusées par câble. Trois stations publiques de radio sont concurrencées par quatre stations privées nationales et de nombreuses radios locales.

b) Leur pluralisme est garanti par des institutions spécialisées



Dans ces pays, il arrive au pouvoir d'essayer, comme partout, d'exercer une influence sur les radiotélévisions publiques ou privées, mais l'indépendance de ces médias est en grande partie protégée par une instance de régulation de l'audiovisuel.

En Pologne, le Conseil National de l'Audiovisuel (KRRT), mis en place en avril 1993, est composé, à l'image du CSA français, de neuf membres, dont six sont nommés par les assemblées (Diète et Sénat) et trois par le Président pour une durée de six ans. Il a comme principales tâches de :
- Veiller à ce que le contenu des programmes soit fidèle à la nature ouverte et pluraliste du système
- Fixer, en collaboration avec le Premier ministre, l'orientation des politiques de l'audiovisuel
- En tant que corps consultatif, préparer les projets de lois et les accords internationaux en matière de publicité
- Définir le montant des redevances
- Définir le cadre général pour l'attribution de licences aux émetteurs privés

La composition de cette instance a été critiquée : les membres du KRRT pouvant également être membres du Parlement, le risque d'influence de la politique sur la liberté d'expression se trouve accru. Rappelons à cet égard que Lech Walesa a changé quatre fois son président en 14 mois (de mars 1994 à mai 1995).

C'est pour prévenir ce genre de risques que d'autres pays ont préféré une composition plus diversifiée :
- Le Conseil de la radiotélévision slovène est composé de 25 membres, dont la répartition est supposée refléter la société civile : universitaires, syndicalistes, membres d'associations et de communautés religieuses.
- L'ORTT, en Hongrie, créé par la loi en 1996, est constitué sur des bases similaires. Il comprend également des représentants des minorités.

Quelquefois, ce sont les hautes instances judiciaires qui interviennent pour casser des décisions arbitraires. Ainsi, en Slovénie, la Cour constitutionnelle a annulé la révocation du directeur général de la Radiotélévision de Slovénie (RTVS), Zarko Petan, écrivain connu, qui n'avait pas les faveurs de la coalition au pouvoir.

c) La presse écrite est diversifiée et économiquement indépendante


- Le nombre de titres est important. Toutefois, on assiste à un phénomène de concentration, plus particulièrement dans la presse régionale, la presse populaire et le secteur des périodiques dominés par les capitaux étrangers.
- La publicité assure en période faste la rentabilité financière des journaux, et il n'est pas fait pression sur les annonceurs. L'aide extérieure est pratiquement inexistante. Par contre, les investissements venant d'Europe occidentale, en particulier d'Allemagne, sont de plus en plus importants, au point de préoccuper les milieux de presse et les autorités politiques. Mais on n'en est pas encore au stade d'une situation de monopole, comme il en est quelquefois question dans tel ou tel pays de l'Europe de l'Ouest.

d) La législation concernant la notion de "diffamation" et d' "atteinte à l'honneur" de l'Etat est appliquée libéralement



Certes, il existe, comme partout, des dispositions qui visent à protéger la respectabilité des autorités publiques. Mais elles donnent rarement lieu à procès. Il est cependant à signaler qu'en Slovénie, le nouveau code pénal, entré en vigueur le 1er janvier 1995, tout en abolissant le délit d'opinion, continue de sanctionner l'atteinte à l'honneur et à l'image de l'Etat. Dès lors, même s'ils n'aboutissent pas à des sanctions, les procès contre les journalistes se sont multipliés, ce qui a décidé les associations professionnelles de la magistrature et du journalisme à entamer une réflexion sur la notion de diffamation dans les médias.

e) Les droits, mais aussi les devoirs des journalistes sont garantis

par un code déontologique et par une législation permettant l'accès aux sources administratives.

Le cas de la Slovénie est à cet égard exemplaire :
- Le code d'éthique journalistique, adopté en 1990, est généralement bien appliqué. L'instance de contrôle est la Cour d'honneur de l'Association des journalistes de slovénie, qui n'a pas eu à intervenir de façon notable ces dernières années.
- La loi sur les médias stipule qu'un journaliste a le droit d'exiger toute information administrative, sauf quand elle est couverte par une règle de secret définie par la loi. Tout refus est justifié par écrit dans les 8 jours.

3. LES PAYS OÙ LES MÉDIAS SONT PARTIELLEMENT LIBRES :

Bulgarie, Roumanie

Ces pays connaissent une situation intermédiaire, caractérisée par :
- Une situation politique en pleine évolution
- Un certain pluralisme des médias, mais dans une situation économique qui rend difficile le développement de la presse indépendante
- Une pression politique, certes forte, mais qui est tempérée par l'existence de médias indépendants et d'une déontologie journalistique.

a) En Roumanie,

du moins jusqu'aux élections législatives et présidentielles de novembre 1996, les pressions gouvernementales sur les médias étaient encore très importantes. Elles passaient par le Conseil National de l'Audiovisuel (CNA), la seule institution habilitée à attribuer les fréquences aux radios et télévisions publiques et privées. En mai 1992, la Roumanie a été le second Etat d'Europe centrale et orientale à se doter d'une loi sur les médias audiovisuels après la Tchécoslovaquie. Avec 80 stations locales, la Roumanie détient le nombre le plus élevé de radios privées en Europe centrale et orientale. Elle compte aussi de nombreuses chaînes de télévision, dont 53 chaînes locales. Elle bénéficie de l'investissement étranger le plus important (20 millions de dollars) dans une télévision privée : Pro TV est la première chaîne diffusant par satellite dans tout le pays. De plus, les chaînes étrangères sont diffusées par câble. Trois agences de presse, Mediafax, AR Press et AM Press sont indépendantes, Rompress appartenant à l'Etat. Avant les élections de novembre 1966, le gouvernement subventionnait Vocea Romaniei, et la présidence de la République attribuait des fonds à Dimineata, journal soutenant la principale formation de la coalition, le Parti de la démocratie sociale en Roumanie (PDSR). En même temps, les journaux indépendants avaient toute latitude de critiquer le pouvoir.

b) En Bulgarie

, la mainmise du pouvoir est complète sur la télévision nationale, surtout dans le domaine politique. Mais cette emprise se retourne contre le pouvoir en poussant les télespectateurs à privilégier les deux chaînes privées, 7 Dni et Nova Televisia. Par ailleurs, un nombre croissant de personnes reçoivent les chaînes étrangères par satellite et les deux télévisions par câble existant dans le pays. Si le pouvoir contrôle de près la radio nationale, la radio indépendante Darik joue un rôle important depuis le 10 janvier 1997, date du début des manifestations de l'opposition contre le gouvernement du PSB. Darik a été créée il y a quatre ans par des journalistes, qui avaient quitté la radio publique, où ils subissaient la censure. Sur une population de 8,3 millions d'habitants, cette radio indépendante estime compter 2,5 millions d'auditeurs.

Rédaction finale : Hervé Collet, ancien délégué général du Fonds.