Des droits pour les minorités (4/5)
2011-04-15

DES DROITS POUR LES MINORITES



Nous pensons ainsi avoir clairement démontré le pourquoi de la protection des minorités.

Les origines du droit des minorités dispersées: des statuts discriminatoires.
Considèrons deux exemples parmi d'autres.

Chrétientés d'Orient et capitulations



Très tôt, l'Europe occidentale est entrée en contact avec les communautés chrétiennes de l'Empire ottoman, ces frères séparés qu'il connaissait depuis les croisades. Les Occidentaux réalisèrent bien vite le profit qu'ils pourraient tirer de la possession de "correspondants" sur place et notamment dans les Échelles du Levant. Le premier accord de Capitulations (de capitula ou articles d'un traité) fut conclu en 1535 par Soliman le Magnifique avec le roi de France François I°. Celui-ci prévoyait la reconnaissance au bénéfice des sujets du roi de France de nombreux avantages et privilèges notamment commerciaux.

En matière religieuse, cet accord assurait par exemple la liberté religieuse aux Français résidant dans l'empire ainsi que la garde des Lieux Saints de Palestine. Ceci eut pratiquement pour conséquence de mettre les chrétiens latins sous protectorat français. Ce système se développa au cours des temps et, au milieu du XVIII° siècle, le prestige de la France auprès de Constantinople était tel que celle-ci fut chargée d'assurer la sécurité de tous les chrétiens d'Orient. Ce principe fut d'ailleurs entériné par le traité franco-ottoman de1802. Dans le cadre de ce régime, les résidents, non soumis aux loi ottomanes, ne payaient pas d'impôts et leurs domiciles et magasins étaient inviolables.

Ultérieurement, avec l'affaiblissement de la Porte, le régime des capitulations fut étendu aux autres puissances européennes. Angleterre : 1580, Pays-Bas : 1612, Autriche : 1615, Prusse : 1761. Mais, c'est le grand voisin, la Russie qui exerçait l'influence la plus pernicieuse pour Constantinople. En effet, les Russes, en manoeuvrant ostensiblement certains groupes dans le sens de la sécession, indisposèrent la Porte qui, en 1853 réagit vivement en refusant de laisser Saint Pétersbourg accroître son pouvoir sur les chrétiens de l'empire. Une coalition anglo-franco-sarde manoeuvra alors pour obtenir en 1854 un arrêt de la poussée russe et la mise en oeuvre par Constantinople (1856) de mesures libérales en matière communautaire (tanzimat) comportant notamment un statut des minorités. Ce régime bien particulier de protection des minorités (il engendra bien des abus) se perpétuera jusqu'à la première guerre mondiale.

Au moyen-âge, un statut particulier pour les juifs



A la fin du Moyen-Àge, les souverains, en vertu des principes religieux de la charité chrétienne et/où de leur interêt du moment accordaient certes parfois à des groupes minoritaires (notamment aux juifs) un certain nombre de garanties ou d'avantages. Ceux-ci étaient cependant toujours révocables sans préavis.
Le statut des Juifs polonais aux premiers temps de l'immigration ashkénase offre un bon exemple d'une telle politique. En arrivant sur le territoire du Royaume, les Juifs se voyaient octroyer un certain nombre d'avantages réputés correspondre à ceux dont ils bénéficiaient dans leur pays d'origine. Les termes du statut octroyé dès 1264 par le Duc Boleslav de Kalisz servira ainsi de matrice à bien des textes postérieurs. La communauté juive y était reconnue comme un corps social particulier en fonction de sa religion et de son " origine ethnique ". Considérés comme des servi camerae, c'est à dire en fait comme la propriété du prince, les Juifs ne pouvaient être jugés que par un représentant du prince et leur communauté (Kéhilla) bénéficiait de l'autonomie interne. Toute atteinte à une personne ou a un bien juif était considérée comme une atteinte au trésor du souverain et durement sanctionnée. En 1334, Casimir le Grand adopta le "statut de Kalisz" pour le royaume, imité en 1388 par Vytautas de Lituanie de telle manière que le statut en question se trouva en vigueur dans l'ensemble du domaine polono-lituanien.

Cette technique d'attraction des Juifs, fort pratiquée en Europe Médiane et Orientale n'était pas toujours sans arrières pensées et l'exploitation des "protégés", souvent l'objet d'un vif anti-sémitisme de la part des chrétiens, prenait des formes diverses. Celle-ci connut ultérieurement un raffinement singulier connu sous le nom de "méthode de l'éponge". Le principe en était simple : on attirait officiellement les Juifs persécutés ailleurs par des avantages et des garanties largement diffusés. Lorsque la communauté en cause avait bien prospéré et devenait solvable, on retirait les privilèges et on l'expulsait, la spoliant ainsi de ses biens et intérêts. Quelque temps après, on proposait aux juifs (les mêmes ou plus souvent d'autres) de revenir en rachetant les biens et privilèges préalablement spoliés. La multiplication des pogroms dans l'Europe médiévale rendait cette pratique particulièrement rentable. La révolution française et ses suites, réalisant l'émancipation des Juifs mit progressivement fin à ces statuts discriminatoires.

Les temps modernes, minorités et ordre international



Pendant plusieurs siècles, même si en pratique on reconnaissait l'existence de minorités au sein des Etats occidentaux, l'idée de donner une protection spécifique à celles-ci aurait - hormis le cas particulier des Juifs vu ci-dessus - relevé de l'utopie. En matière de minorités religieuses - les seules identifiées pendant longtemps - c'est plutôt la persécution qui étaient la règle.
C'est dans l'ordre des rapports entre puissances que, sous l'effet d'une pression de l'autre partie, certains Etats - on a vu plus haut le cas de l'empire ottoman - généralement en position de faiblesse, acceptent tardivement dans l'histoire européenne, d'introduire dans un texte juridique les liant des clauses offrant une protection spécifique à des groupes minoritaires (religieux) relevant de leur juridiction, dérogeant ainsi au principe traditionnel d'unité de la foi.

Prolégomènes d'un statut international des minorités



Si l'on met à part le Traité de Westphalie qui, suite à la victoire des princes allemands protestants, entérina (1648) la liberté de religion de ceux-ci face à l'Empereur catholique, le premier traité international prévoyant explicitement une protection pour les minorités est semble-il la Paix d'Oliva conclue entre Polonais et Suédois le 3 mai 1660 dans la petite église d'Oliva près de Dantzig.
Les traités de Nimègue, de Ryswick, de Nystad, de Breslau, de Varsovie et de Frederickshamm comporteront ensuite des clauses de ce type. De même, le traité de Paris (1763) mettant fin à la guerre franco-britannique de sept ans et transférant le Canada au Royaume-Uni prévoyait une protection pour les catholiques.

Au XVIII° siècle, c'est la Raison qui règne. L'Homme est réputé universel et les lois de chaque Etat ont vocation à l' être également Pas de place pour les minorités dans une telle nation. La Révolution française, puis les guerres de l'Empire contribuent, de l'Allemagne à l'Espagne, à éveiller les sentiments nationaux des peuples occupés et meurtris par les soldats de la "Grande Nation". La langue est symbole d'identité et arme de lutte. La religion elle-même devient souvent affaire politique dans la mesure ou elle joue un rôle essentiel dans l' "âme" de la nation.

Le concept de souveraineté nationale et son corollaire la notion d'Etat-nation tend à devenir le paradigme des intellectuels libéraux d'Europe centrale tels J.G. Herder où J.G Fichte. L'idée selon laquelle une nation ne peut survivre que si elle jouit de son propre Etat se répand et son corollaire l'idée du droit "naturel" de chaque nation à l'autodétermination se fait jour. Le Congrès de Vienne (1814-1815) qui met fin à l'aventure napoléonienne amène à affiner le sens d'une préoccupation pour les minorités à propos notamment du partage de la Pologne qui soulève de nombreuses questions de minorités.

En 1815, le Protocole concernant la protection des catholiques des terres catholiques de Savoie cédées à la République calviniste de Genève prévoient au bénéfice des populations concernées la libre pratique du catholicisme et le maintien de leurs droits civiques. Les traités signés en 1830 à Londres (naissance) et 1863 (expansion) de la Grèce donnent un contenu juridique à la notion de protection des minorités. Le Congrès de Berlin de 1878 ira plus loin en adoptant une résolution édictant des règles spécifiques pour chacun des nouveaux Etats (Monténégro, Roumanie Serbie) en matière de droits civiques et politiques.

La première guerre mondiale et ses suites



En dépit des "balbutiements" en la matière du XIX° siècle finissant, c'est cependant seulement au cours de la première guerre mondiale que la conception moderne des minorités et de leur protection prend réellement naissance. Deux facteurs principaux y ont concouru.

Le premier est lié au fait que, si la plupart des peuples européens avaient connu une "renaissance nationale" au cours du XIX° siècle. Rares étaient ceux qui avaient alors obtenu le droit à l'autodétermination ou au moins une réelle reconnaissance. A l'issue de la guerre qui avait suscité de grands espoirs, bon nombre d'entre eux se sont retrouvés en situation de "minorité nationale" plus ou moins éclatée et bien sur insatisfaite. Le second facteur résulte de la volonté des puissances victorieuses de voir inscrire dans les faits les "buts de guerre" du président Wilson et notamment le droit à l'auto-disposition des peuples.

En 1918, le pacte de la Société des Nations (SDN) donnait corps à ces principes. Les traités de paix subséquents Saint Germain (Autriche - 1919), Neuilly s/s (Bulgarie - 1919) et Trianon (Hongrie - 1920) les imposaient aux Etats "vaincus" ou à leurs successeurs. Aucun de ces textes cependant ne comportait de dispositions sur les minorités, celles-ci étant renvoyées à d'ultérieurs traités bilatéraux. Plus tard, les traités de Sèvres (art. 140 à 151) et de Lausanne en 1923 (art. 37 à 45), conclus avec la Turquie, comporteront en revanche des dispositions spécifiques concernant les minorités ethniques et religieuses.

L'Europe de Genève : le système de la SDN



Afin d'assurer la stabilité des États et la permanence des frontières, on s'accorde à constater qu'il faut reconnaître une protection efficace aux minorités de l'Europe médiane qui représentent alors quelque 30 millions d'individus soit près du tiers de la population totale de la zone. À cette fin, les auteurs de la charte mettent en place un système complexe d'engagements bilatéraux croisés. Aux Etats créés ou agrandis (Pologne, Tchécoslovaquie, Royaume des Serbes, Croates et Slovènes, Roumanie), des "traités de minorités" avec eux même furent en général imposés par les puissances victorieuses.

En outre, le système de la SDN comportait un ensemble de déclarations particulières (Albanie, Estonie, Lettonie, Lituanie) et de conventions conclues entre divers Etats (Allemagne-Pologne, Grèce-Bulgarie, Dantzig-Pologne, etc.) sous l'égide de la SDN.

Afin d'optimaliser le fonctionnement de ce système, le Conseil Suprême de la SDN institua en 1919 une "Commission des nouveaux Etats et de la protection des minorités". En vertu du système ainsi mis en place, tout membre du Conseil de la SDN était en droit de porter devant le "Conseil en matière de minorités" ou éventuellement la Cour Permanente de Justice Internationale un litige opposant une minorité à un Etat. En 1926, le mécanisme fut même étendu aux particuliers. Le système ainsi mis en place était tellement général et contraignant que la Cour de justice, dans une affaire dite des Ecoles grecques en Albanie (1935) conclut que le système s'appliquait même en l'absence de traité.

Après avoir fonctionné un certain temps de manière satisfaisante (Conflit lituano-polonais sur Vilna en 1920, Différent albano-yougoslave en 1921 etc.), dès le début des années trente, le dispositif se heurta à une mauvaise volonté croissante des Etats "vaincus" qui le trouvaient discriminatoire. Il périt comme l'Europe versaillaise avec la montée de chauvinismes, l'irrédentisme croissant des minorité allemandes hors du Reich et l'avènement des dictatures "dures". Parmi celles-ci, il faut faire une place à part à l'Union Soviétique et à la doctrine sur laquelle prétend se fonder cet Etat.

La question nationale en URSS



Arrivant au pouvoir, en Russie en 1917 les communistes affirmèrent avoir résolu la "question nationale" : l'"internationalisme prolétarien" assorti d'un respect affiché pour les formes extérieures des traditions nationales33 semblait ainsi avoir eu raison des vieux nationalismes. Entre "peuples frères" les questions de protection des minorités n'étaient - disait-on- plus d'actualité et d'ailleurs, de toute façon les solidarités de classe ne devaient ils pas l'emporter à terme sur les questions nationales par la création à terme d'un homo sovieticus (en réalité russe).

En attendant, afin de rendre la question des nationalités indéchiffrable et donc sans danger, Staline entreprit de redécouper le territoire de l'Union Soviétique. Opèrant dans le corps du vieil empire russe un découpage théoriquement destiné à prendre en compte les enseignements du principe des nationalités (nationalnost), il effectua en réalité deux types d'opération. D'abord il morcela des ensembles ethniques historiques en créant des nations artificielles (comme dans le cas du démembrement du Turkestan), à tel point qu'on a pu décrire l'URSS comme une machine à fabriquer des nations. Corrélativement, il instaura une ethnicisation systématique des rapports sociaux. La fameuse "ligne 5" du passeport intérieur portant la "nationalité" (appartenance ethnique et non citoyenneté) obligea chacun à se déclarer comme Allemand, Juif, Russe etc. en fonction d'une liste fixée ne varietur par l'administration.

Ensuite, il laissa des "morceaux" d'une nation au sein de la nation voisine tout en enlevant à la première quelques éléments en application de l'adage "diviser pour règner". Le cas du démembrement de la Bessarabie par détachement de la Boukovine du nord et de la zone côtière au profit de l'Ukraine avec création simultanée de la Transdniestrie moldave avec un morceau d'Ukraine est typique à cet égard. Qu'elles soient historiques (comme l'Ukraine ou la Lituanie) ou nouvelles (comme l'Ouzbékistan ou le Turkménistan), ces nations devaient par la suite, dans la mesure ou elles jouissaient des apparences d'un véritable Etat, engendrer des Etats-nations post soviétiques par restructuration au sein du (nouveau) système soviétique des réseaux de sociabilité des sociétés antérieures.

Ce mécanisme qui s'apparente à celui de la création des nations en Amérique latine34 donna des résultats étonnants dans les profondeurs de l'Union. Contrairement à toute attente, de véritables Etats-nations sans nation et sans idéologie ont ainsi pris corps autour d'apparences d'Etats (symboles nationaux, administrations etc.) des contreforts de l'Himalaya au Prout.

Ceci étant, si des néo-nations plus ou moins artificielles émergeaient, les anciennes poursuivaient leur existance souterraine. Aidées par des diasporas d'autant plus importantes et motivées que la guerre froide leur apportait des fonds américains, les nations historiques d'Europe médiane duraient en silence confortées par des idéologies nationales.

Le temps des dictatures : protection des minorités ou protection contre les minorités ?



1933, avec l'arrivée au pouvoir de Hitler à Berlin et le départ de l'Allemagne (et du Japon) de la SDN, marque le début de la fin pour le système de l'Europe versaillaise. Pour les Nazis, l'idée de protection des minorités est absurde en elle même, les peuples dominateurs doivent être réunifiés et dominer (ou supprimer) les peuples réputés inférieurs. Au nom de ces principes Hitler apporta partout son "soutien" à des groupuscules activistes, le IIIme Reich mit l'Europe à feu et à sang. Enfin et peut-être surtout, toujours en vertu des droits immanents du Herrenvolk, il procéda à l'extermination systématique des Juifs et des Tsiganes.

Les droits de l'homme contre les droits des groupes ?



L'Organisation des Nations Unies nait officiellement en octobre 1945. Elle prend en fait dans une large mesure la succession de la SDN qui cesse officiellement d'exister en avril 1946 après le tranfert de ses biens à l'ONU. Le système, essentiellement européen du temps de la SDN, devient universel.

Dans les années qui suivent la première séance (1946), les droits collectifs, prétextes supposés de tous les massacres de la guerre, passent au second plan (il faut rappeler ici que les minoritaires en Europe médiane sont désormais moins de 10 millions - quelque 8 % du total de la zone - depuis la guerre et les tranferts de population qui l'ont suivie) et les droits de l'Homme, concept abstrait et universel s'il en est, occupent les esprits.

La Déclaration universelle des droits de l'homme des Nations-Unies du 10 décembre 1948 devient l'unique texte de référence en matière d'action humanitaire "sans distinction d'aucune sorte telle que la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion..." (art.2). Dans ce nouveau système le maintien de droits spécifiques "discriminatoires" pour les minoritaires, fussent-ils dispersés ne parait pas s'imposer. D'ailleurs, la Charte des Nations-Unies stipule dans son article 2 § 7 que le principe de non-ingérance constitue l'une des règles-clés de l'Organisation, précisant cependant que "ce principe ne porte en rien atteinte à l'application des mesures de coercition prévues au chapitre VII".

Peu à peu cependant, les experts réalisent que sans droits collectifs, les droits individuels sont souvent dépourvus d'efficacité. En 1948, la Résolution 217 C III de l'Assemblée Générale des Nations Unies reconnait que l'organisation ne peut pas rester indifférente au sort des minorités et invite la Commission des droits de l'homme à examiner en détail la question des minorités en vue de leur assurer une protection efficace. Le contexte politique n'étant pas prêt à le reçevoir, le message se perdit dans les arcanes de l'organisation internationale, il ne ressortira qu'en 1966 avec le "Pacte international sur les droits civils et politiques".

Le retour des droits collectifs



Entre 1948 et 1966, l'ONU ne cessa en fait de s'occuper de questions de minorités, mais elles le fit dans l'optique individualiste de la Déclaration de 1948 qui prévalait alors, réticente à reconnaitre l'existence de droits collectifs en faveur des minorités.

1966 marque le retour de la problématique minoritaire dans les arènes internationales. Premier "grand texte" en la matière, le Pacte des droits civils et collectifs de l'ONU (entré en vigueur en 1976) stipule en effet dans son article 27 que : "Dans les États ou il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue".

L'article 27 fut à l'origine d'une importante étude sur la question réalisée pour le compte de la Sous-commission par le professeur italien F. Capotorti et son collègue français J. Deschênes. Cette étude, publiée en 1991, lança l'idée d'une Déclaration des Nations-Unies sur les droits des groupes minoritaires, idée qui après un long cheminement prit corps sous la forme d'un projet officiel soutenu par la Yougoslavie. Après une longue gestation, une "Déclaration sur le droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses ou linguistiques" a finalement été adoptée par l'Assemblée Générale en décembre 1992. Cela ouvrit la voie aux nombreux développements intervenus depuis.

Initiatives régionales en droit des minorités



Après la fin de l'Union soviétique, l'une des premières initiatives régionales a été celle du tout nouveau Conseil des Etats de la mer baltique réunissant tous les riverains de la Méditerranée du nord. En mars 1993, confronté à la grogne - largement répercutée par Moscou - des populations russophones d'Estonie et de Lettonie, le Conseil a décidé de créer un poste de Commissaire pour les droits de l'homme et les questions minoritaires. Depuis sa création, ce Commissaire a surtout effectué un travail d'inventaire.

Une Déclaration sur la protection des droits de minorités a aussi été adoptée le 19 novembre 1994 par les Etats membres de l'Initiative pour l'Europe Centrale réunissant anciennes et nouvelles démocraties de l'Europe médiane (Autriche, Bosnie, République tchèque, Croatie, Hongrie, Italie, Pologne, Macédoine, Slovénie, Slovaquie). Ce texte, à caractère politique, reconnaît le droit des minoritaires à exercer leurs droits collectivement et individuellement.

On peut donc dire qu'on assiste aujourd'hui enfin à l'élaboration d'un droit international des minorités. Ceci étant, il s'agit en l'occurence, surtout d'un droit pour les minorités territoriales vivant en groupe importants et compacts. Hormis le cas des "peuples autochtones", les "poussières de peuples" restent largement hors du champ des textes de droit positif.

Yves Plasseraud, président du "Groupement pour le droit des minorités ethniques" (1998)